Оптимізація взаємовідносин органів державної влади та органів місцевого самоврядування в процесі децентралізації.

Abstract

Дисертаційне дослідження присвячене вирішенню актуального завдання науки публічного управління – обґрунтуванню інструментів оптимізації взаємовідносин органів державної влади та органів місцевого самоврядування в процесі децентралізації та їх практичного впровадження. Автором проаналізовано та розкрито зміст ключових термінів понятійно-категоріального апарату дослідження. Обґрунтовано розуміння концепту «оптимізація» у власне публічно-управлінській площині, котре визначається у роботі як – цілеспрямований процес досягнення максимально можливого значення ефективності функціонування системи публічного управління за мінімального значення якості функціонування такої системи в умовах перерозподілу політичної влади з обов’язковим урахуванням необхідності делегування владних повноважень іншим суб’єктам права. Оптимізація – процес, спрямований на вдосконалення чинної нормативно-правової бази, що забезпечує досягнення максимального результату за наявних реальних умов, з метою розробки концепції стратегії розвитку законодавства в певній сфері. Здійснений автором теоретико-методологічний аналіз концепту оптимізація у політико-управлінському дискурсі, дозволив розкрити сутність оптимізації у діяльності органів публічної влади як однієї із форм узгодженої взаємодії державно-управлінських структур, яка має на меті забезпечити ефективність реалізації відповідних організаційних функцій. Доведено, саме завдяки оптимізаційній ролі відбувається певна циклічність у розвитку організаційної структури та прискорюється її функціональна модернізація. А це в свою чергу призводить до організаційно-функціональної стабільності системи публічного управління. Опрацьовано широкий пласт наукових підходів до розуміння поняття «децентралізація», на основі чого, автором з’ясовано, що децентралізація являє собою перерозподіл повноважень між центром та регіонами на користь останніх, а також делегування і субделегування функцій і повноважень регіонам. Дисертантом розкрито стан та особливості наукового дослідження проблематики оптизації взаємовідносин органів державної влади та органів місцевого самоврядування в контексті децентралізації влади в Україні. Встановлено, що концептуалізація даної проблематики у фаховій літературі відбувається з позицій наукового пошуку оптимальної для українських реалій моделі територіальної організації публічної влади, який ведеться у декількох контекстах: теоретико-методологічному обгрунтуванні процесів децентралізації та аналізу їх оптимальних моделей; аналізу зарубіжного досвіду трансформації оптимальної моделі взаємовідносин органів публічної влади на місцевому рівні на засадах децентралізації владних повноважень; оцінки вітчизняного досвіду оптимізації системи виконавчої влади в рамках реалізації адміністративних реформ; моделювання реформи місцевого самоврядування і реформи адміністративно-територіального устрою. На основі проведеного аналізу автором з’ясовано, що в сучасній вітчизняній фаховій літературі відчутно бракує комплексних досліджень, присвячених теоретико-методологічним і практичним аспектам осмислення процесу оптимізації взаємовідносин органів державної влади та органів місцевого самоврядування на принципах децентралізації. З’ясовано, що в повсякденній діяльності органів місцевого самоврядування та органів державної влади слова «взаємодія» та «взаємовідносини» вживаються як тотожні поняття. Зазначені поняття не розрізняють ні розробники при підготовці документів, ні виконавці під час їх виконання, тому вони можуть траплятися в одному документі. На нашу думку, поняття «взаємовідносини» має більш широке вживання у сфері державного управління і уособлює взаємні зв’язки між різними суб’єктами та розкриває їх незалежність. Практичне використання цих слів ніяк не впливає на робочі процеси ні органів місцевого самоврядуання, ні органів державної виконавчої влади. Однак, слід зазначити, що органи влади повинні чітко розуміти їх зміст. Адже з’ясовано, що для характеристики відносин у системі органів влади вживання слова «взаємодія» є більш точним, ніж слова «взаємовідносини», у той час як останнє включає перше. У повсякденній діяльності органів влади все ж краще вживати слово «взаємодія», яке відображає дієвість процесів, що відбуваються між ними. А це, у свою чергу, сприятиме вирішенню конкретних питань, пов’язаних із діяльністю цих органів. Визначено та охарактеризовано ключові принципи та тренди оптимізації взаємовідносин органів державної влади та органів місцевого самоврядування в унітарних державах Європейського Союзу з позицій оцінки перспектив запозичення окремих елементів європейського досвіду в якості політико-ідеологічних орієнтирів для українських реформ. Як такі дисертантом визначені: формування національного законодавства, що закладає інституціональну основу реформ і, яке ґрунтується на загальноєвропейських принципах, у тому числі, децентралізації, субсидіарності; створення збалансованої трирівневої системи адміністративно-територіального устрою; проведення комплексного структурно-функціонального реформування політико-адміністративної системи держави (перерозподіл повноважень між центральним і регіональним рівнями державного управління; децентралізації владних повноважень у регіонах на користь органів місцевого самоврядування; формування достатньої фіскальної і бюджетної бази органів регіонального самоврядування). У дисертаційні роботі також вивчено специфіку українського досвіду становлення та реформування політико-адміністративної системи на регіональному рівні. Зокрема, здобувачем доведено, що формування інституціонального поля діяльності з побудови моделі публічного управління, заснованої на принципах децентралізації, субсідіарності, характеризувалося в українських реаліях відсутністю системного підходу до даної проблематики на урядовому рівні. Також автором виявлені основні причини гальмування роботи щодо імплементації заходів оптимізації взаємовідносин органів державної влади та місцевого самоврядування в процесі децентралізації на сучасному етапі (2014 – 2021 рр.), які полягають у нестачі політичної волі на найвищому рівні державного керівництва, надмірної політизації питання конституційної реформи в Парламенті і всередині суспільства, відсутності єдиного органу державної влади, який би комплексно вирішував питання реформи децентралізації. Визначені та обґрунтовані перспективні напрями оптимізації взаємовідносин органів державної влади та органів місцевого самоврядування з огляду на триваючі процеси децентралізації влади в українській державі. Як такі розглядаються: удосконалення інституціональної основи децентралізації владних повноважень органів публічної влади; посилення ролі органів місцевого самоврядування з метою їх більшої дієздатності. Утворення власних виконавчих комітетів обласних і районних рад з одночасним наданням органам місцевого самоврядування реальних повноважень; – унесення відповідних змін до законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» і «Про місцеві державні адміністрації»; – одночасне запровадження бюджету місцевого самоврядування з бюджетами області та району. Останні мають входити до складу Державного бюджету. Формування бюджетів місцевого самоврядування повинно здійснюватися за рахунок власної дохідної бази, напрямами бюджетної політики має стати децентралізація загальнодержавних податків і збільшення частки місцевих податків у бюджетах на місцях. Так, не дивлячись на ряд позитивних новацій в інституціональному забезпеченні реформи децентралізації, її законодавча основа має низку дискусійних положень, що провокують ризики розбалансування системи публічної влади на місцях, знижують спроможність органів місцевого самоврядування виконувати власні повноваження, зокрема на субрегіональному рівні, не надають чітких правових гарантій аполітичності нового інституту виконавчої влади загальної компетенції у регіонах (інституту префекта). Показано, що на регіональному рівні, демократичне врядування як управлінський інструмент і прояв дієвості місцевої демократії перебуває наразі на стадії інституціалізації. При цьому, з’ясовано, що на практиці процес врядування гальмується внаслідок існування стереотипів взаємного сприйняття різних секторів, формалізованого підходу до залучення громадськості органами влади, недостатнього рівня інституційної спроможності управлінських структур. Крім того, автором виявлено ряд недоліків в організаційно-правовому забезпеченні. Ефективне організаційно-правове забезпечення, у тому числі й організаційна структура органів державної влади та органів місцевого самоврядування, є суттєвою складовою вдосконалення системи органів публічної влади в Україні. При цьому метою оптимізації структури органів державної влади та органів місцевого самоврядування є модернізація системи органів влади, їх інституціонального та організаційно-правового забезпечення, що передбачає формування нових типів органів з чітко визначеним набором функцій і розмежуванням політичних та адміністративних посад. Окреслено проблеми організаційно-правового регулювання взаємовідносин органів публічної влади в частині делегованих повноважень. Зокрема, обґрунтовано доцільність прийняття окремого, базового закону «Про делегування органам місцевого самоврядування окремих повноважень органів виконавчої влади». Такий закон має визначити мету, умови, способи і порядок делегування окремих повноважень органів влади; окреслити предмет делегування та перелік тих повноважень, які не підлягають делегуванню органам місцевого самоврядування; закріпити систему делегованих законом повноважень; суб’єктний склад; строки, на які делегуються повноваження, встановити порядок передачі фінансових, матеріальних ресурсів для здійснення делегованих повноважень; форми державного контролю; відповідальність за неналежне виконання делегованих повноважень, неналежне матеріально-фінансове забезпечення повноважень тощо. Доведено, що серед напрямів вдосконалення правової основи здійснення делегованих повноважень необхідно виокремити впровадження практики укладання адміністративних договорів при застосуванні договірного способу делегування повноважень. Встановлено, що договір набув усіх рис особливого універсального засобу управлінської діяльності. В адміністративному договорі, державний орган виконавчої влади виступає носієм державно-владних повноважень, за допомогою яких реалізує властиві йому управлінські функції, і договір у силу цього має риси, які свідчать про неможливість віднесення його до звичних цивільно-правових договорів. Сфера застосування адміністративного договору розглянута у співвідношенні зі сферою застосування акта управління і сферою здійснення державного управління в цілому. Докладно проаналізовані варіанти співвідношення договору й адміністративного акта, котрі як засоби реалізації державної виконавчої влади рівноправні.